Γιώργος Αλογοσκούφης

Το γράφημα της προηγούμενης εβδομάδας δείχνει την εξέλιξη των δαπανών και των εσόδων της γενικής κυβέρνησης στην Ελλάδα, από τις αρχές της δεκαετίας του 1950, ως ποσοστό του ΑΕΠ. Οι δαπάνες διακρίνονται σε πρωτογενείς δαπάνες και τόκους του δημοσίου χρέους. Τα στοιχεία προέρχονται από τη βάση δεδομένων AMECO της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και, πριν το 1970, από την ΕΛΣΤΑΤ (τότε ΕΣΥΕ). Τα προ και μετά το 1970 στοιχεία έχουν προσαρμοστεί ώστε να είναι συγκρίσιμα.

Τα ερωτήματα αφορούσαν τις παρατηρήσεις σας αναφορικά με την εξέλιξη των δαπανών και των εσόδων της γενικής κυβέρνησης στην Ελλάδα, τους κυριότερους σταθμούς στην εξέλιξη τους και τη σχέση μεταξύ της εξέλιξης τους με την εξέλιξη του χρέους της γενικής κυβέρνησης. Επίσης το τι άλλο θα μπορούσε να ειπωθεί Τι άλλο μπορείτε να πείτε με βάση το γράφημα αυτό για τους προσδιοριστικούς παράγοντες των δαπανών και των εσόδων της γενικής κυβέρνησης και τις επιπτώσεις τους στην ελληνική οικονομία.

Τα ερωτήματα αυτά τέθηκαν στο ChatGPT 5.2. Η απάντηση του σε ένα ενιαίο κείμενο έχει ως εξής:

«Η μακρά πορεία των δαπανών και των εσόδων της γενικής κυβέρνησης στην Ελλάδα, από τις αρχές της δεκαετίας του 1950 έως σήμερα, δεν είναι απλώς μια δημοσιονομική χρονοσειρά. Είναι, στην ουσία, μια συμπυκνωμένη αφήγηση της μεταπολεμικής πολιτικής οικονομίας της χώρας: της οικοδόμησης του κράτους, της διεύρυνσης του κοινωνικού του ρόλου, των περιόδων ευφορίας και εκτροχιασμού, αλλά και των δραματικών προσαρμογών που επέβαλε η κρίση χρέους.

Στη δεκαετία του 1950 και του 1960 το ελληνικό κράτος ήταν μικρό. Οι συνολικές δαπάνες και τα έσοδα κινούνταν περίπου μεταξύ 15% και 20% του ΑΕΠ. Οι πρωτογενείς δαπάνες ήταν περιορισμένες, το κοινωνικό κράτος στοιχειώδες και οι τόκοι του δημόσιου χρέους χαμηλοί. Η απόσταση μεταξύ εσόδων και δαπανών δεν ήταν μεγάλη. Σε ένα περιβάλλον υψηλής ανάπτυξης και σχετικά συγκρατημένης δημοσιονομικής πολιτικής, το δημόσιο χρέος παρέμενε διαχειρίσιμο.

Η πρώτη μεγάλη τομή έρχεται μετά τη Μεταπολίτευση. Από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 και κυρίως στη δεκαετία του 1980 παρατηρείται μια απότομη και διαρθρωτική αύξηση των πρωτογενών δαπανών. Το κράτος επεκτείνεται, οι κοινωνικές μεταβιβάσεις αυξάνονται, οι μισθολογικές δαπάνες διογκώνονται και η γενική κυβέρνηση αποκτά σαφώς μεγαλύτερο ρόλο στην αναδιανομή εισοδήματος. Οι συνολικές δαπάνες πλησιάζουν το 40% και στη συνέχεια το 45% του ΑΕΠ. Τα έσοδα αυξάνονται επίσης, αλλά όχι με τον ίδιο ρυθμό. Το αποτέλεσμα είναι μεγάλα και επίμονα πρωτογενή ελλείμματα.

Η περίοδος αυτή εξηγεί σε μεγάλο βαθμό τη μετέπειτα έκρηξη του δημόσιου χρέους. Η δυναμική του χρέους δεν είναι ανεξάρτητη από τη σχέση ελλειμμάτων, επιτοκίων και ρυθμού ανάπτυξης. Όταν τα πρωτογενή ελλείμματα είναι μεγάλα και επίμονα, και όταν το επιτόκιο υπερβαίνει τον ρυθμό ανάπτυξης, ο λόγος χρέους προς ΑΕΠ τείνει να αυξάνεται. Αυτό ακριβώς συνέβη στη δεκαετία του 1980. Το χρέος από επίπεδα κάτω του 30% του ΑΕΠ εκτινάχθηκε προς το 90% στις αρχές της δεκαετίας του 1990. Οι τόκοι, που στο γράφημα εμφανίζονται ως ξεχωριστό τμήμα των δαπανών, αρχίζουν πλέον να αποκτούν σημαντικό βάρος. Το παρελθόν μετατρέπεται σε μελλοντική δημοσιονομική δέσμευση.

Η δεκαετία του 1990 σηματοδοτεί μια περίοδο προσαρμογής και προσπάθειας σύγκλισης με την Ευρωπαϊκή Ένωση και αργότερα με τη ζώνη του ευρώ. Τα έσοδα αυξάνονται σημαντικά, οι πρωτογενείς δαπάνες συγκρατούνται και τα ελλείμματα περιορίζονται. Η δημοσιονομική πολιτική αποκτά σαφέστερο στόχο: τη σταθεροποίηση και την ένταξη στην ΟΝΕ. Ωστόσο, το υψηλό επίπεδο του χρέους παραμένει. Οι τόκοι συνεχίζουν να επιβαρύνουν τον προϋπολογισμό, αν και η πτώση των επιτοκίων ενόψει της ένταξης στο ευρώ προσφέρει μια προσωρινή ανάσα.

Η περίοδος 2000–2007, τα χρόνια της «ευρωευφορίας», χαρακτηρίζεται από υψηλούς ρυθμούς ανάπτυξης και σχετικά ευνοϊκές χρηματοδοτικές συνθήκες. Οι δαπάνες παραμένουν κοντά στο 45–50% του ΑΕΠ, ενώ τα έσοδα ενισχύονται από την οικονομική μεγέθυνση. Ωστόσο, η δημοσιονομική προσαρμογή δεν είναι επαρκής για να μειώσει ουσιαστικά το χρέος. Η ευκολία δανεισμού και το χαμηλό κόστος χρήματος καλύπτουν τις υποκείμενες ανισορροπίες. Το κράτος παραμένει μεγάλο, αλλά η παραγωγική βάση δεν διευρύνεται με τον ίδιο ρυθμό.

Η μεγάλη καμπή έρχεται με την κρίση του 2010. Η κατάρρευση του ΑΕΠ εκτινάσσει τον λόγο δαπανών προς ΑΕΠ, ακόμη και αν σε απόλυτα μεγέθη οι δαπάνες περιορίζονται. Οι τόκοι αυξάνονται δραματικά λόγω απώλειας αξιοπιστίας και υψηλών επιτοκίων. Η απόσταση μεταξύ εσόδων και δαπανών γίνεται μη βιώσιμη. Ακολουθεί η περίοδος των μνημονίων, με βαθιά δημοσιονομική προσαρμογή: αύξηση φόρων, περικοπές δαπανών και επίτευξη μεγάλων πρωτογενών πλεονασμάτων. Το κράτος δεν μικραίνει θεαματικά ως ποσοστό του ΑΕΠ, αλλά αλλάζει σύνθεση και λειτουργία υπό καθεστώς αυστηρής επιτήρησης.

Μετά το 2019 παρατηρείται σταθεροποίηση. Οι τόκοι μειώνονται ως ποσοστό του ΑΕΠ, χάρη στο χαμηλό κόστος δανεισμού και στη βελτίωση της πιστοληπτικής αξιολόγησης. Τα έσοδα και οι δαπάνες συγκλίνουν γύρω στο 48–50% του ΑΕΠ. Το ελληνικό κράτος παραμένει μεγάλο σε σύγκριση με τις δεκαετίες του 1950 και του 1960, αλλά λειτουργεί πλέον σε ένα αυστηρότερο ευρωπαϊκό πλαίσιο κανόνων.

Το γράφημα, συνολικά, δείχνει ότι η εξέλιξη των δημοσίων οικονομικών στην Ελλάδα δεν ήταν γραμμική. Υπήρξαν φάσεις επέκτασης χωρίς επαρκή χρηματοδοτική βάση, περίοδοι σταθεροποίησης και, τελικά, μια οδυνηρή προσαρμογή. Η βασική διαρθρωτική μεταβολή εντοπίζεται στη δεκαετία του 1980, όταν οι πρωτογενείς δαπάνες αυξήθηκαν ταχύτερα από την παραγωγική δυνατότητα της οικονομίας. Η κρίση του 2010 ήταν, σε μεγάλο βαθμό, η λογική κατάληξη αυτής της μακράς απόκλισης.

Σήμερα, το κεντρικό ερώτημα δεν είναι απλώς το μέγεθος του κράτους, αλλά η ποιότητα και η αποτελεσματικότητά του. Η ιστορική εμπειρία που αποτυπώνεται στο γράφημα υπενθυμίζει ότι η δημοσιονομική σταθερότητα δεν είναι τεχνικό ζήτημα λογιστικής ισορροπίας. Είναι θεμελιώδης προϋπόθεση για βιώσιμη ανάπτυξη, κοινωνική συνοχή και εθνική οικονομική κυριαρχία.»

Αντίστοιχες παρατηρήσεις γίνονται και στο τελευταίο βιβλίο μου, Πριν και Μετά τη Μεταπολίτευση: Θεσμοί, Πολιτική και Οικονομία στην Ελλάδα, (Αθήνα, Εκδόσεις Gutenberg, 2024), τόσο στα κεφάλαια που αναφέρονται στις επιμέρους περιόδους, όσο και στο κεφάλαιο 11, που συνοψίζει τις θεσμικές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας και τις αδυναμίες της οικονομικής πολιτικής. Άλλωστε το γράφημα αυτό έχει προσαρμόστεί από το εν λόγω βιβλίο μου.

Για παράδειγμα, στο Κεφάλαιο 11, Τμήμα 11.5.3 αναφέρονται μεταξύ άλλων τα εξής:

«Ο κυριότερος προσδιοριστικός παράγων των δυσμενών δημοσιονομικών εξελίξεων μετά τη μεταπολίτευση υπήρξε η ταχεία αύξηση των πρωτογενών δημοσίων δαπανών, προκειμένου να προωθηθούν οι αναδιανεμητικές προτεραιότητες και η επέκταση της κρατικής δραστηριότητας και του κοινωνικού κράτους, κυρίως κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1980.

Πριν τη μεταπολίτευση, οι πρωτογενείς δημόσιες δαπάνες ήταν κατά μέσο όρο στο 18,8% του ΑΕΠ, παρουσιάζοντας μία ελαφρώς ανοδική τάση. Οι δαπάνες για τόκους του δημοσίου χρέους, το οποίο ήταν εξαιρετικά χαμηλό στο 11% του ΑΕΠ, βρίσκονταν κατά μέσο όρο στο 0,4% του ΑΕΠ. Οι δαπάνες καλύπτονταν από τα δημόσια έσοδα, με αποτέλεσμα το δημοσιονομικό ισοζύγιο να μην παρουσιάζει έλλειμμα. Υπήρχαν βεβαίως κάποιες επιπλέον δαπάνες εκτός του προϋπολογισμού, όπως ο λογαριασμός αγροτικών προϊόντων, οι οποίες συντελούσαν στη βραδεία αύξηση του δημοσίου χρέους.

Μετά τη μεταπολίτευση, και ιδίως κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1980, οι δημόσιες δαπάνες και το δημόσιο χρέος παρουσίασαν εκρηκτική άνοδο, καθώς τα δημόσια έσοδα δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των συνεχώς αυξανόμενων δαπανών. Οι προσπάθειες προσαρμογής της δεκαετίας του 1990 επιβράδυναν αυτές τις δυσμενείς εξελίξεις, χωρίς όμως να τις ανατρέψουν. Το τελικό αποτέλεσμα ήταν ότι στην εικοσιπενταετία πριν την ένταξη της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ οι δημόσιες δαπάνες διαμορφώθηκαν κατά μέσο όρο στο 31,2% του ΑΕΠ, το συνολικό δημοσιονομικό έλλειμμα στο 7,7% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος στο 58,6% του ΑΕΠ. Οι δυσμενείς δημοσιονομικές εξελίξεις συνεχίστηκαν και μετά την ένταξη της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ, έως την κρίση χρέους του 2010, όταν σταδιακά άρχισαν να αντιμετωπίζονται. Παρόλα αυτά, λόγω της μεγάλης οικονομικής καθίζησης της περιόδου 2010-2016, το δημόσιο χρέος αυξήθηκε υπέρμετρα σε σχέση με το ΑΕΠ και στην περίοδο των μνημονίων, και εξακολουθεί να αποτελεί ένα μεγάλο βάρος για την ελληνική οικονομία.

… Είναι προφανές ότι οι ταχύτερες αυξήσεις των πρωτογενών δαπανών σε σχέση με το ΑΕΠ συνέβησαν στη δεκαετία του 1980 και αμέσως μετά τη διασφάλιση της ένταξης της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ. Τα σταθεροποιητικά προγράμματα των περιόδων 1986-1988, 1991-1994, 2005-2007 και 2010-2018 απλώς επιβράδυναν την άνοδο των πρωτογενών δημοσίων δαπανών. Οι δαπάνες για τόκους του δημοσίου χρέους άρχισαν να αυξάνονται σταδιακά από τις αρχές της δεκαετίας του 1980, κυρίως λόγω της ταχείας συσσώρευσης δημοσίου χρέους. Ωστόσο, από τα τέλη της δεκαετίας του 1980, οι δαπάνες για τόκους συνέχισαν να αυξάνονται και λόγω της ανόδου των ονομαστικών και πραγματικών επιτοκίων που προκλήθηκε μετά την απελευθέρωση του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Στην περίοδο 1995-1999 υπήρξε μεγάλη μείωση των δαπανών για τόκους, λόγω της μείωσης των ονομαστικών επιτοκίων. Έκτοτε, λόγω της συμμετοχής της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ οι δαπάνες για τόκους δεν παρουσίασαν ιδιαίτερη αύξηση σε σχέση με το ΑΕΠ.

Μάλιστα, μετά τη ρύθμιση του χρέους του 2012, οι δαπάνες για τόκους έχουν μειωθεί σημαντικά, έως το 2032, λόγω των χαμηλών επιτοκίων της ρύθμισης.

Τα δημόσια έσοδα, παρά το ότι παρουσίασαν και αυτά μία  ανοδική τάση, υπολείπονταν τόσο των συνολικών όσο και των πρωτογενών δημοσίων δαπανών για το σύνολο σχεδόν της μεταπολιτευτικής περιόδου. 

Μόνο στις περιόδους 1994-2001, 2015-2019 και 2023-2024 υπήρξαν πρωτογενή πλεονάσματα. Τα πρωτογενή πλεονάσματα της περιόδου της σύγκλισης μετατράπηκαν σε ελλείμματα την περίοδο 2002-2004 λόγω των αυξήσεων των πρωτογενών δαπανών και των φορολογικών ελαφρύνσεων της περιόδου αμέσως μετά την ένταξη στη ζώνη του ευρώ. Το σταθεροποιητικό πρόγραμμα της περιόδου 2005-2007 επιβράδυνε αυτές τις τάσεις αλλά τα πρωτογενή ελλείμματα διευρύνθηκαν και πάλι κατά τη διάρκεια της μεγάλης παγκόσμιας ύφεσης της περιόδου 2008-2009, λόγω της λειτουργίας των αυτόματων σταθεροποιητών και του εκλογικού κύκλου. Μετά την κρίση χρέους του 2010 υπήρξε δημοσιονομική προσαρμογή αρχικά λόγω της αύξησης των εσόδων και, μετά το 2012, της μείωσης των πρωτογενών δημοσίων δαπανών.»

Στα δε συμπεράσματα του Κεφαλαίου 11 αναφέρονται μεταξύ άλλων και τα εξής αναφορικά με τα εμπόδια στις μεταρρυθμίσεις:

«Το αμείλικτο ερώτημα, το οποίο ανακύπτει, είναι γιατί δεν προχωρούν οι μεταρρυθμίσεις που θα αντιμετώπιζαν αυτές τις στρεβλώσεις και θα οδηγούσαν έτσι σε οικονομικά και αναπτυξιακά οφέλη.

Οι επί μέρους παραγωγικοί κλάδοι και οι επί μέρους κοινωνικές ομάδες στην Ελλάδα μετά τη μεταπολίτευση εξασφάλισαν σημαντικά προνόμια που τους επιτρέπουν να προσπορίζονται προσόδους εις βάρος των υπολοίπων, ενώ το κόστος των προσόδων αυτών διαχέεται ευρύτερα στο κοινωνικό σύνολο.

Παρά το ότι καμία κοινωνική ομάδα ή παραγωγικός κλάδος δεν κυριαρχεί πολιτικά, καθώς το πολιτικό σύστημα μετά τη μεταπολίτευση είναι συμμετοχικό με την ευρεία έννοια, κάθε μία κοινωνική ομάδα, από ομάδες επιχειρήσεων σε μη ανταγωνιστικούς κλάδους, επαγγελματικές συντεχνίες, συνδικαλιστικές οργανώσεις στο ευρύτερο δημόσιο τομέα, και άλλες, έχουν τη δυνατότητα να προστατεύουν πολιτικά τα προνόμια και τις ρυθμίσεις που τους εγγυώνται αυτές τις οικονομικές προσόδους, έχουν δηλαδή διασφαλίσει ένα δικαίωμα αρνησικυρίας απέναντι στις μεταρρυθμίσεις. 

Κάθε μία επί μέρους κοινωνική ομάδα έχει να αποκομίσει μικρό έως ασήμαντο όφελος από μεταρρυθμίσεις που θίγουν τις υπόλοιπες κοινωνικές ομάδες, εξ ου και δεν τις υποστηρίζει. Ακόμη χειρότερα, κάθε επί μέρους κοινωνική ομάδα υπολογίζει ότι αν συναινέσει σε μεταρρυθμίσεις που θίγουν άλλες κοινωνικές ομάδες, αργότερα ίσως βρεθεί εκείνη στη θέση του αμυνόμενου χωρίς συμμάχους. Από την άλλη, κάθε επί μέρους κοινωνική ομάδα έχει επαρκές κίνητρο και πολιτική δύναμη, ώστε να μπορεί να εμποδίζει μεταρρυθμίσεις οι οποίες θίγουν τα ειδικά προνόμια τα οποία έχει εξασφαλίσει.

Από την άλλη, οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν σημαντικό πολιτικό κόστος από μεταρρυθμίσεις που θίγουν επί μέρους κοινωνικές ομάδες, με το οικονομικό και κοινωνικό όφελος να αναμένεται κατά κανόνα στο απώτερο μέλλον, ή να διαχέεται μεταξύ των υπολοίπων κοινωνικών ομάδων με τρόπο που να είναι μικρό έως ασήμαντο για κάθε μία από αυτές. Με αυτά τα δεδομένα οι κυβερνήσεις δεν έχουν πολιτικό κίνητρο για την υιοθέτηση δύσκολων αλλά επωφελών μεταρρυθμίσεων. 

Σε αυτό συμβάλλει ο ανταγωνισμός μεταξύ των πολιτικών κομμάτων για τη νομή της εξουσίας, ο κομματισμός και η διαφθορά στη δημόσια διοίκηση, ο έλεγχος μεγάλης μερίδας των μέσων ενημέρωσης από επιχειρηματικά συμφέροντα, η αυξημένη κομματική επιρροή των συνδικάτων του ευρύτερου δημόσιου τομέα και η αδιαφορία, ή ακόμη και ο φόβος, της ευρύτερης κοινωνικής πλειοψηφίας αναφορικά με την προώθηση επωφελών αλλαγών και μεταρρυθμίσεων. 

Κατά συνέπεια, η αλληλεπίδραση πολιτικών και οικονομικών θεσμών οδηγεί τελικά στην αδράνεια αναφορικά με τις απαραίτητες μεταρρυθμίσεις. Με τον τρόπο αυτό η ελληνική κοινωνία βρίσκεται παγιδευμένη σε μία αναποτελεσματική οικονομική και πολιτική ισορροπία, η οποία κάθε άλλο παρά ευνοεί μεταρρυθμίσεις που θα συνέβαλαν στην μεγαλύτερη οικονομική αποτελεσματικότητα και την οικονομική ανάπτυξη.

Οποιαδήποτε προσπάθεια μεταρρύθμισης, ακόμα και αν θίγει άμεσα μία μικρή μειοψηφία, συναντά την έντονη πολιτική αντίδραση των άμεσα θιγομένων και την αδιαφορία, αν όχι εχθρότητα, της μεγάλης κοινωνικής πλειοψηφίας. Αυτός είναι ίσως και ο κυριότερος λόγος για τον οποίο δεν προχωρούν οι κοινωνικά επωφελείς μεταρρυθμίσεις.Σε τελική όμως ανάλυση, είναι ευθύνη του πολιτικού συστήματος της χώρας να σχεδιάσει και να εφαρμόσει μία διέξοδο από αυτή την αναποτελεσματική και εθνικά επιζήμια κατάσταση.»