Γιώργος Αλογοσκούφης
Κύρια Σημεία Παρέμβασης του Γιώργου Αλογοσκούφη στο Συνέδριο Μεταπολίτευση: 50 Χρόνια Μετά, που διοργανώθηκε από το Μορφωτικό Ίδρυμα της Εθνικής Τράπεζας, το Ελληνικό Παρατηρητήριο του London School of Economics, το Οικονομικό Φόρουμ Δελφών και την εφημερίδα Καθημερινή.
Η μεταπολίτευση του 1974 υπήρξε ένα από τα ορόσημα της ιστορίας της σύγχρονης Ελλάδας. Επρόκειτο για ένα εξαιρετικά σημαντικό γεγονός που σφράγισε την πορεία της χώρας κατά τα τελευταία 50 χρόνια. Η μεταπολίτευση δεν ήταν απλώς η αποκατάσταση της δημοκρατίας ή η αλλαγή του πολιτεύματος από Βασιλευομένη σε Προεδρευόμενη Δημοκρατία. Επρόκειτο στην ουσία για αλλαγή πολιτικού καθεστώτος. Το προβληματικό μετεμφυλιακό πολιτικό καθεστώς υποκαταστάθηκε από ένα νέο πολιτικό καθεστώς ισονομίας, πολιτικών ελευθεριών και μιας γνήσιας κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Η έμφαση στην ασφάλεια, την οικονομική ανάπτυξη, τη νομισματική σταθερότητα καθώς και ο αντικομμουνισμός του μετεμφυλιακού πολιτικού καθεστώτος υποκαταστάθηκε μετά τη μεταπολίτευση από ένα νέο σύστημα αξιών που έδινε έμφαση στις πολιτικές ελευθερίες, την ισονομία, την αναδιανομή του εισοδήματος και του πλούτου και την εθνική συμφιλίωση.
Το μετεμφυλιακό πολιτικό καθεστώς, ακόμα και στην κοινοβουλευτική του φάση, πριν από τη δικτατορία του 1967, χαρακτηριζόταν από διακρίσεις κατά μεγάλης μερίδας των Ελλήνων, των οπαδών της αριστεράς, τις εξωθεσμικές παρεμβάσεις των ‘ανακτόρων’ και ξένων πρεσβειών και τη λειτουργία παρακρατικών οργανώσεων στο στρατό και στα σώματα ασφαλείας. Ωστόσο, παρά τις μεγάλες πολιτικές του αδυναμίες, το καθεστώς αυτό συνδέθηκε με μια μεγάλη περίοδο ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας, σε συνδυασμό με νομισματική σταθερότητα και ισορροπία στο ισοζύγιο πληρωμών. Αυτό ήταν αποτέλεσμα τόσο της ευρύτερης κοινωνικής συναίνεσης γύρω από την ανάγκη να ξεφύγει η Ελλάδα από τη φτώχεια και τον υπερπληθωρισμό της κατοχής όσο και της οικονομικής πολιτικής που ακολουθήθηκε με τη βοήθεια και της εμπειρίας που αποκτήθηκε από την αξιοποίηση του σχεδίου Marshall.
Μετά την κατάρρευση της δικτατορίας οι κοινωνικές προτεραιότητες είχαν αλλάξει. Η αντιμετώπιση της φτώχειας δεν ήταν πια το κυρίαρχο ζήτημα για τη μεσαία τάξη που δημιουργήθηκε κατά την 25ετία της μεγάλης ανάπτυξης μεταξύ 1949 και 1974. Ως κυρίαρχα ζητήματα αναδείχθηκαν οι πολιτικές ελευθερίες, η ισονομία, η κοινωνική δικαιοσύνη, η εθνική συμφιλίωση και η συμμετοχή της Ελλάδας στα ευρωπαϊκά τεκταινόμενα. Εκ των πραγμάτων, αυτά υπήρξαν και τα κύρια προτάγματα των κυβερνήσεων της μεταπολίτευσης.
Πολιτικά η μεταπολίτευση του 1974 οδήγησε στην πιο ώριμη και ομαλή δημοκρατική περίοδο της χώρας από την περίοδο του εθνικού απελευθερωτικού αγώνα. Οδήγησε επίσης και στη μεγάλη εθνική επιτυχία της ισότιμης ένταξης της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) και σε σημαντική κοινωνική πρόοδο.
Μεταπολίτευση και Οικονομία
Ωστόσο οι επιδόσεις της οικονομίας υπήρξαν απογοητευτικές, ιδιαίτερα αν συγκριθούν με τις επιδόσεις της μετεμφυλιακής εικοσιπενταετίας 1949-1973 ή τις επιδόσεις άλλων μικρών ευρωπαϊκών οικονομιών στην περίοδο μετά το 1974. Οικονομικά, η περίοδος μετά τη μεταπολίτευση και, κυρίως, μετά την ένταξη της Ελλάδας στην ΕΕ, συνδέθηκε με μακρά διαστήματα αναπτυξιακής υστέρησης, δημοσιονομικής και νομισματικής αστάθειας, ατελέσφορων προσπαθειών διαρθρωτικής προσαρμογής και περιοδικών οικονομικών κρίσεων, με αποκορύφωμα την κρίση χρέους του 2010 και τη ‘μεγάλη καθίζηση’ της περιόδου 2010-2016.
Οι οικονομικές επιδόσεις κατά τη διάρκεια των δύο 25ετιών μετά τη μεταπολίτευση, πριν και μετά την ένταξη στην ευρωζώνη, υστερούν σε όλους σχεδόν τους τομείς των αντίστοιχων επιδόσεων της 25ετίας πριν από τη μεταπολίτευση (βλ. Πίνακα 1)
| Πίνακας 1 | |||
| 1950-1974 | 1975-1999 | 2000-2024 | |
| Μεγέθυνση | |||
| Μέσο Ετήσιο % Μεταβολής | |||
| Συνολικός Πληθυσμός | 0,8% | 0,7% | -0,2% |
| Συνολικό ΑΕΠ | 6,9% | 2,2% | 0,6% |
| Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ | 6,1% | 1,5% | 0,8% |
| Πληθωρισμός | |||
| Μέση Ετήσια % Μεταβολή ΔΤΚ | 5,5% | 15,0% | 2,2% |
| Ανεργία | |||
| Μέσο % Εργατικού Δυναμικού | 5,1% | 6,6% | 15,4% |
| Εξωτερικό Ισοζύγιο | |||
| % ΑΕΠ | |||
| Ισοζύγιο Τρεχουσών Συναλλαγών | -1,5% | -3,0% | -6,7% |
Η ίδια η μεταπολίτευση συνέπεσε με την πρώτη μεταπολεμική ύφεση της ελληνικής οικονομίας. Ενώ αρχικά η οικονομία ανέκαμψε σχετικά ικανοποιητικά από την ύφεση του 1974, μετά τη δεύτερη πετρελαϊκή κρίση στα τέλη της δεκαετίας του 1970, την ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και την πολιτική ‘αλλαγή’ του 1981, ακολούθησε μια εικοσαετία στασιμοπληθωρισμού, αποσταθεροποίησης και ατελέσφορων προσπαθειών οικονομικής προσαρμογής.
Οι ανισορροπίες που δημιουργήθηκαν στα τέλη της δεκαετίας του 1970 και στη δεκαετία του 1980, όχι μόνο δεν αντιμετωπίστηκαν επαρκώς από την πολιτική της σύγκλισης της δεκαετίας του 1990, αλλά ορισμένες από αυτές, όπως η χαμηλή διεθνής ανταγωνιστικότητα της οικονομίας, παρουσίασαν σημαντική επιδείνωση, λόγω των αδυναμιών των προσπαθειών προσαρμογής.
Η ένταξη της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ το 2001, με μεγάλες διαρθρωτικές και δημοσιονομικές ανισορροπίες και χαμηλή και επιδεινούμενη διεθνή ανταγωνιστικότητα, οδήγησε σε πρωτοφανή αποσταθεροποίηση του ισοζυγίου τρεχουσών εξωτερικών συναλλαγών, με τη μορφή μιας μεγάλης και επίμονης διεύρυνσης των ελλειμμάτων του και μιας εκρηκτικής ανόδου του εξωτερικού χρέους για περισσότερο από μία δεκαετία.
Η νέα αυτή αποσταθεροποίηση, σε συνδυασμό και με τις θεσμικές αδυναμίες της ευρωζώνης, τελικά οδήγησε στη κρίση εξωτερικού δανεισμού του 2010 και στην επιβολή των επώδυνων προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής της περιόδου 2010-2018. Η ανάκαμψη μετά το 2013 υπήρξε αναιμική, κάτι που, μετά και την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων της πανδημίας, αναμένεται να συνεχιστεί έως το τέλος της τρέχουσας δεκαετίας.
Πολιτική και Οικονομία Πριν και Μετά τη Μεταπολίτευση
Προκειμένου να ερμηνεύσουμε αυτές τις εξελίξεις, θα πρέπει σε πρώτο επίπεδο να εξετάσουμε τις διεθνείς εξελίξεις και τις εξελίξεις στην οικονομική πολιτική. Σε δεύτερο επίπεδο θα πρέπει να εξετάσουμε τους προσδιοριστικούς παράγοντες της οικονομικής πολιτικής, δηλαδή να εξετάσουμε τους θεσμικούς, πολιτικούς και οικονομικούς παράγοντες και το πως λειτούργησαν στις διάφορες περιόδους.
Θα αναφερθώ αρχικά στις διαφορές μεταξύ των κυρίαρχων ιδεών, των κοινωνικών και οικονομικών συσχετισμών και των πολιτικών και οικονομικών θεσμών στην περίοδο πριν και μετά τη μεταπολίτευση. Οι διαφορές αυτές, σε συνδυασμό με τις μεταβολές στο διεθνές οικονομικό περιβάλλον, είναι κρίσιμες για την κατανόηση των μεταβολών που επέφερε στην οικονομία η περίοδος της μεταπολίτευσης και η ένταξη στην Ε.Ε και την ευρωζώνη.
Πριν τη Μεταπολίτευση
Μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο και τις καταστροφικές περιόδους της κατοχής και του εμφυλίου, ακολούθησε μια ταχεία ανασυγκρότηση και μία εικοσαπενταετία υψηλής οικονομικής ανάπτυξης.
Κατά τη διάρκειά της πρώτης 25ετίας μετά τη λήξη του εμφυλίου πολέμου το 1949 επικράτησαν ιδέες κρατικού παρεμβατισμού και ενδεικτικού προγραμματισμού, στα πλαίσια μιας μικτής οικονομίας της αγοράς, κάτι που χαρακτήριζε και την οικονομική πολιτική και στις υπόλοιπες μικτές δυτικο-ευρωπαϊκές οικονομίες.
Η Επιδίωξη της Οικονομικής Ανάπτυξης
Η επιδίωξη της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και της νομισματικής σταθερότητας εξελίχθηκε στην κύρια ιδεολογική κινητήρια δύναμη της πολιτικής του ελληνικού κράτους και της ελληνικής πολιτικής. Εν μέρει αυτό ήταν συμβατό και με το τι επικράτησε και στον υπόλοιπο δυτικό κόσμο, αλλά ήταν επίσης αντίδραση στην ακραία οικονομική αστάθεια του πρώτου μισού του 20ού αιώνα και ιδιαίτερα στην οικονομική και ανθρωπιστική κρίση της περιόδου του μεσοπολέμου, της κατοχής και του εμφυλίου πολέμου. Η οικονομική ανασυγκρότηση και η οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της χώρας στα πλαίσια μιας μικτής οικονομίας εξελίχθηκε έτσι στη ‘νέα μεγάλη ιδέα’ του ελληνισμού, υπήρξε πρόταγμα για όλες τις κοινωνικές τάξεις, και επιδιώχθηκε ενεργά από το ελληνικό κράτος.
Η υιοθέτηση και εφαρμογή της πολιτικής της οικονομικής ανάπτυξης πραγματοποιήθηκε σε μεγάλο βαθμό στο πλαίσιο ενός ‘πατερναλιστικού’, αν όχι ‘αυταρχικού’ μετεμφυλιακού πολιτικού και οικονομικού καθεστώτος.
Παρά τις διαιρέσεις που δημιουργήθηκαν από τον εμφύλιο πόλεμο, η δημοκρατική διακυβέρνηση, έστω και στην ψυχροπολεμική εκδοχή της, διατηρήθηκε μέχρι το πραξικόπημα του 1967. Η οικονομική ανάπτυξη ήταν η ‘παλίρροια που ανέβαζε όλες τις βάρκες’ και για μεγάλο διάστημα βοήθησε στην αποδοχή του μετεμφυλιακού πολιτικού καθεστώτος, παρά τις πολιτικές διακρίσεις που συνεπαγόταν το καθεστώς αυτό για τους οπαδούς της αριστεράς. Ακόμη και η δικτατορία του 1967-1974 αντιμετώπισε ένα βαθμό ανοχής λόγω της προϊούσας οικονομικής ευημερίας.
Το Μετεμφυλιακό Αναπτυξιακό Υπόδειγμα
Στην οικονομία, η αναπτυξιακή πολιτική βασίστηκε στον έλεγχο του τραπεζικού συστήματος και της αγοράς εργασίας, ώστε να υπάρχουν αφενός υψηλές αποταμιεύσεις για τη χρηματοδότηση των επενδύσεων και αφετέρου υψηλή διεθνής ανταγωνιστικότητα. Οι αποταμιεύσεις χρηματοδοτούσαν τις επενδύσεις στους δύο τομείς προτεραιότητας, οικονομικές υποδομές και βιομηχανία, και η ανταγωνιστικότητα, η οποία είχε αποκατασταθεί μετά την υποτίμηση του 1953, διατηρείτο υψηλή μέσω του ελέγχου των αυξήσεων των μισθών ώστε να μην υπερβαίνουν το άθροισμα του πληθωρισμού και της αύξησης της παραγωγικότητας. Εξίσου σημαντική οικονομική προτεραιότητα ήταν και η διατήρηση της δημοσιονομικής ισορροπίας και της νομισματικής σταθερότητας, μέσω της συμμετοχής της δραχμής στο σύστημα σταθερών ισοτιμιών του Bretton Woods.
Ωστόσο, η σταδιακή επούλωση των πληγών του εμφυλίου στη συνείδηση των Ελλήνων, οι ακρότητες της δικτατορίας, οι μεγάλοι κοινωνικοί και οικονομικοί μετασχηματισμοί που επέφερε η οικονομική ανάπτυξη, αλλά και οι διεθνείς εξελίξεις όπως η αύξηση του διεθνούς πληθωρισμού, άρχισαν σταδιακά να υπονομεύουν τους βασικούς πυλώνες του μετεμφυλιακού θεσμικού, πολιτικού και οικονομικού καθεστώτος.
Μετά τη Μεταπολίτευση
Παρά τις εντυπωσιακές της επιδόσεις στην εικοσιπενταετία 1948-1973, το 1974, τη χρονιά της μεταπολίτευσης, η ελληνική οικονομία εξακολουθούσε να παρουσιάζει σημαντικές αδυναμίες.
Το οικονομικό θαύμα των δεκαετιών του 1950 και του 1960 είχε πραγματοποιηθεί υπό προστατευτικούς δασμούς και περιορισμούς στην κίνηση κεφαλαίων, που αποτελούσαν μία ασπίδα για την νηπιακή αρχικά αλλά ταχέως αναπτυσσόμενη αργότερα ελληνική βιομηχανία.
Επιπλέον, η ανάπτυξη δεν ήταν εξωστρεφής, καθώς η Ελλάδα ήταν σχετικά απομονωμένη γεωγραφικά από τη Δυτική Ευρώπη, και δεν μπορούσε, για γεωπολιτικούς λόγους, να στηριχθεί σε στενές οικονομικές σχέσεις με τις γειτονικές χώρες, όπως η Τουρκία στα ανατολικά, ή οι χώρες-δορυφόροι της Σοβιετικής Ένωσης στα βόρεια.
Η βιομηχανική παραγωγή επεκτάθηκε κατά τις πρώτες μεταπολεμικές δεκαετίες προκειμένου να εξυπηρετήσει κυρίως την εγχώρια αγορά, μέσω της υποκατάστασης των εισαγωγών. Ωστόσο, η ελληνική βιομηχανία ποτέ δεν είχε ιδιαίτερη διεισδυτικότητα στις πιο ανταγωνιστικές αγορές της Ευρώπης και του υπόλοιπου κόσμου. Επιπλέον, κατά την περίοδο της δικτατορίας 1967-1974 η Ελλάδα απομονώθηκε πολιτικά από την υπόλοιπη Ευρώπη, κάτι το οποίο είχε ως αποτέλεσμα και την περαιτέρω σχετική οικονομική της απομόνωση.
Σε κάθε περίπτωση, το μετεμφυλιακό υπόδειγμα μιας ανάπτυξης βασισμένης απλώς και μόνον στη συσσώρευση κεφαλαίου και στις μετακινήσεις εργαζόμενων από τις χαμηλής παραγωγικότητας δραστηριότητες του αγροτικού τομέα στις υψηλότερης παραγωγικότητας δραστηριότητες στα αστικά κέντρα, είχε αρχίσει να δείχνει σημεία κορεσμού ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 1960, λόγω των φθινουσών αποδόσεων στη συσσώρευση κεφαλαίου και την επιβράδυνση των μετακινήσεων από την ύπαιθρο στα αστικά κέντρα.
Ο πληθωρισμός είχε αυξηθεί υπερβολικά μετά την αποσταθεροποίηση του συστήματος σταθερών ισοτιμιών του Bretton Woods και την πρώτη πετρελαϊκή κρίση της δεκαετίας του 1970. Εξάλλου, το 1974, τη χρονιά της μεταπολίτευσης, η ελληνική οικονομία ήδη βρισκόταν σε ύφεση, την πρώτη της μετά το τέλος του εμφυλίου πολέμου.
Μετά την πρώτη διεθνή πετρελαϊκή κρίση της δεκαετίας του 1970, την ύφεση του 1974 και τη μεταπολίτευση, η ελληνική οικονομία ανέκαμψε σχετικά γρήγορα.
Τα προβλήματα όμως εντάθηκαν μετά τη δεύτερη διεθνή πετρελαϊκή κρίση, την κατάργηση της δασμολογικής προστασίας λόγω της ένταξης στην ΕΕ και την κυβερνητική αλλαγή του 1981.
Η κατάρρευση της δικτατορίας μετά την τουρκική εισβολή στην Κύπρο το 1974 δεν οδήγησε απλώς στην κατάργηση της βασιλευομένης δημοκρατίας υπέρ μιας προεδρευομένης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, αλλά σε μία συνολικότερη αλλαγή του πολιτικού καθεστώτος. Οδήγησε επίσης στην εθνική συμφιλίωση, μέσω της σταδιακής επούλωσης των πληγών του εμφυλίου πολέμου, καθώς και στην ένταξη της Ελλάδας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες το 1981.
Ωστόσο, η ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας επιβραδύνθηκε από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 ενώ το πρόβλημα του υψηλού πληθωρισμού είχε ήδη επιστρέψει από το 1972. Στη δεκαετία του 1980 υπήρξε μια σημαντική περαιτέρω αποσταθεροποίηση της ελληνικής οικονομίας και επικράτησε στασιμοπληθωρισμός για μεγάλες περιόδους.
Πολιτικές Ελευθερίες, Ισονομία, Κοινωνική Δικαιοσύνη, Ευρώπη
Μετά την αποκατάσταση της δημοκρατίας το 1974, ως νέες κυρίαρχες ιδεολογικές κατευθύνσεις της χώρας αναδείχθηκαν οι πολιτικές ελευθερίες, η ισονομία, η κοινωνική δικαιοσύνη και ο ευρωπαϊκός προσανατολισμός της χώρας.
Σε κάποιο βαθμό, αυτή η ιδεολογική μεταστροφή ήταν αποτέλεσμα των σημαντικών κοινωνικών και οικονομικών αλλαγών που είχε επιφέρει η οικονομική ανάπτυξη των προηγουμένων δεκαετιών, αλλά και μία αντίδραση στους περιορισμούς των ελευθεριών και στις πολιτικές διακρίσεις του μετεμφυλιακού καθεστώτος, ιδιαίτερα κατά τη διάρκεια της επταετούς στρατιωτικής δικτατορίας. Η αναζήτηση πολιτικής ελευθερίας, ισονομίας, κοινωνικής δικαιοσύνης και εθνικής συμφιλίωσης και η επιδίωξη της ένταξης στην Ευρωπαϊκή Ένωση διαμόρφωσε όχι μόνο τα πολιτικά αλλά και τα οικονομικά και θεσμικά χαρακτηριστικά της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας.
Αλλαγή σε Κοινωνικούς Συσχετισμούς, Πολιτικό Ιδεολογικό Καθεστώς και Οικονομία
Η αλλαγή στους κοινωνικούς συσχετισμούς και στο πολιτικό και ιδεολογικό καθεστώς επηρέασε τις περισσότερες πτυχές της οικονομίας.
Το αίτημα για αναδιανομή και για διευρυμένο ρόλο για το κράτος οδήγησε τις πρώτες κυβερνήσεις μετά τη μεταπολίτευση να αναζητήσουν περισσότερα μέσα παρέμβασης στη λειτουργία της οικονομίας, καταφεύγοντας σε μια πιο ενεργητική διαχείριση της συνολικής ζήτησης, σε αυξήσεις μισθών μέσω της εισοδηματικής πολιτικής, σε ελέγχους τιμών και επιτοκίων, πιστωτικούς ελέγχους, επιδοτήσεις και επιχορηγήσεις, συνεχείς αναθεωρήσεις του φορολογικού και ρυθμιστικού πλαισίου, αυξήσεις στη φορολογία, κρατικοποιήσεις (Ναυπηγεία Σκαραμαγκά, Ολυμπιακή Αεροπορία, Συγκρότημα Εμπορικής) και τη δημιουργία νέων δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών. Στην αγορά εργασία αποκαταστάθηκαν οι συνδικαλιστικές ελευθερίες και το δικαίωμα της απεργίας. Στη μακροοικονομική πολιτική ακολουθήθηκαν κεϋνσιανές πολιτικές ενίσχυσης της συνολικής ζήτησης για την έξοδο από την ύφεση του 1974, οι οποίες διατηρήθηκαν έως και το δεύτερο πετρελαϊκό σοκ στα τέλη της δεκαετίας του 1970.
Το Σύνταγμα του 1975 και η Οικονομία
Χαρακτηριστικό παράδειγμα της αλλαγής στους κανόνες και τους θεσμούς της οικονομικής πολιτικής είναι το Σύνταγμα του 1975. Το Σύνταγμα αυτό, το οποίο με ορισμένες τροποποιήσεις ισχύει έως σήμερα, είχε μία σειρά άρθρων που σηματοδοτούσαν μία διαφορετική προσέγγιση στα ζητήματα της οικονομίας σε σχέση με αυτό του 1952 και τα προηγούμενα ελληνικά συντάγματα, καθώς προέβλεπε έναν ιδιαίτερα ενισχυμένο ρόλο για τον κρατικό παρεμβατισμό.
- Ήταν λιγότερο κατηγορηματικό αναφορικά με την προστασία των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας σε σχέση με αυτό του 1952 (άρθρα 17, 18 και 106).
- Καθόριζε ότι η εργασία αποτελεί δικαίωμα προστατευόμενο από το κράτος το οποίο όφειλε να δημιουργεί συνθήκες πλήρους απασχόλησης και να μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 22). Θεσμοθετούσε έτσι την προτεραιότητα της μείωσης της ανεργίας έναντι του πληθωρισμού και έθετε το συνταξιοδοτικό σύστημα υπό την αιγίδα του κράτους.
- Προστάτευε χωρίς περιορισμούς τη συνδικαλιστική δράση και το δικαίωμα της απεργίας (άρθρο 23).
- Προέβλεπε για πρώτη φορά ότι η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, η χωροταξία και η προστασία των μνημείων και των παραδοσιακών περιοχών αποτελεί υποχρέωση του κράτους (άρθρο 24).
- Προέβλεπε τα της συμμετοχής της Ελλάδος σε διεθνείς οργανισμούς και τους όρους περιορισμού των κυριαρχικών της δικαιωμάτων εξ αυτής της συμμετοχής (άρθρο 25). Αυτό προφανώς έγινε εν όψει της αίτησης για ένταξη στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες.
- Προέβλεπε ότι η εκπαίδευση είναι δωρεάν σε όλες τις βαθμίδες της, και ότι η ανώτατη εκπαίδευση είναι αποκλειστικό προνόμιο του κράτους (άρθρο 16).
- Προέβλεπε την υποχρέωση του κράτους να προγραμματίζει και να συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα, έβαζε περιορισμούς στην ιδιωτική δραστηριότητα και επέτρεπε τις κρατικοποιήσεις ιδιωτικών επιχειρήσεων (άρθρο 106).
- Παρότι προέβλεπε και πάλι την αυξημένη προστασία που απολάμβανε η εισαγωγή κεφαλαίων από το εξωτερικό, προέβλεπε τη δυνατότητα αναθεώρησης για τις συμβάσεις που είχαν συναφθεί κατά την περίοδο της δικτατορίας (άρθρο 107).
Κατά συνέπεια, στον οικονομικό και κοινωνικό τομέα, το Σύνταγμα του 1975 είχε μεγάλες διαφορές με το προηγούμενο Σύνταγμα του 1952, καθώς αντανακλούσε τη νέα κοινωνική και πολιτική πραγματικότητα, και τις νέες αντιλήψεις που ευνοούσαν την επιδίωξη της πλήρους απασχόλησης, την αναδιανομή του εισοδήματος και του πλούτου, την περαιτέρω επέκταση της κρατικής οικονομικής δραστηριότητας αλλά και τη δυνατότητα ένταξης της Ελλάδας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες.
Διαφορετικές Προτεραιότητες Οικονομικής Πολιτικής
Οι αλλαγές στις προτεραιότητες της οικονομικής πολιτικής σημειώθηκαν ως επί το πλείστον χωρίς προμελέτη, πρόγραμμα και επαρκή θεσμική προετοιμασία, γεγονός που κλόνισε την αξιοπιστία της προστασίας των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, του φορολογικού συστήματος και του ρυθμιστικού πλαισίου.
Η οικονομική πολιτική άρχισε να καθορίζεται με βάση τη διακριτική ευχέρεια των εκάστοτε κομμάτων εξουσίας, ενώ σταδιακά εγκαταλείφθηκαν οι κανόνες της δημοσιονομικής και νομισματικής πειθαρχίας που επικρατούσαν στην περίοδο 1950-1973. Ο ‘χρυσός κανόνας’ της δημοσιονομικής πειθαρχίας (ισοσκελισμένος τακτικός προϋπολογισμός) εγκαταλείφθηκε και, μετά και την κατάρρευση του συστήματος σταθερών ισοτιμιών του Bretton Woods, η νομισματική και συναλλαγματική σταθερότητα θυσιάστηκε στο βωμό της επιδίωξης της πλήρους απασχόλησης.
Επιπλέον, η πολιτική πόλωση που επικράτησε μετά το 1977 μεταξύ των δύο μεγάλων κομμάτων εξουσίας (Ν.Δ και Πα.Σο.Κ) αναφορικά με τις προτεραιότητες της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, σε συνδυασμό με την εγκατάλειψη των κανόνων δημοσιονομικής πειθαρχίας, συνέβαλε στη δημιουργία μη βιώσιμων δημοσιονομικών ελλειμμάτων και χρεών, καθώς οι κυβερνήσεις, προκειμένου να χρηματοδοτήσουν τις προτεραιότητές τους, κατέφευγαν σε νομισματική χρηματοδότηση και δημόσιο δανεισμό, μεθόδους οι οποίες δεν συνεπάγονταν το άμεσο πολιτικό κόστος σημαντικών αυξήσεων της φορολογίας. Η τάση αυτή ενισχυόταν σε προεκλογικές περιόδους.
Η νομισματική χρηματοδότηση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων και η αλληλουχία υπερβολικών μισθολογικών αυξήσεων, αυξήσεων τιμών και υποτιμήσεων του νομίσματος οδήγησε σε μεγάλη και επίμονη αύξηση του πληθωρισμού, ειδικά κατά τη δεκαετία του 1980. Ταυτόχρονα, οι επενδύσεις σε υποδομές υπέφεραν κάθε φορά που εκδηλώνονταν προσπάθειες ελέγχου των δημοσιονομικών ελλειμμάτων, δεδομένου ότι ο περιορισμός των δημοσίων επενδύσεων συνεπαγόταν μικρότερο άμεσο πολιτικό κόστος από τη μείωση των τρεχουσών δαπανών για μισθούς και συντάξεις.
Η προετοιμασία της οικονομίας για τις ευκαιρίες της ένταξης στην ΕΕ υπήρξε επίσης ανεπαρκής, λόγω της μεσολάβησης της δικτατορίας, η οποία οδήγησε στο πάγωμα της συμφωνίας σύνδεσης Ελλάδας-ΕΟΚ του 1962, και της σύντομης περιόδου προσαρμογής μετά τη μεταπολίτευση.
Το ίδιο συνέβη αργότερα και με την ένταξη στην ευρωζώνη, όχι τόσο λόγω πίεσης χρόνου, αλλά λόγω των εγγενών αδυναμιών της πολιτικής της ονομαστικής σύγκλισης που ακολουθήθηκε.
Η ένταξη στην ΕΕ το 1981, παρά τις προσδοκίες που είχαν δημιουργηθεί, συνέπεσε με μία περίοδο μεγάλων αναταράξεων στη διεθνή οικονομία και την ελληνική οικονομική πολιτική και έτσι συνδυάστηκε με το στασιμοπληθωρισμό των αρχών της δεκαετίας του 1980.
Οι μεγάλες μεταβιβάσεις από την ΕΕ μέσω των μεσογειακών προγραμμάτων και των υπόλοιπων προγραμμάτων, όπως η κοινή αγροτική πολιτική και η κοινή περιφερειακή πολιτική, για πολλά χρόνια λειτούργησαν ως καθαρές εισοδηματικές μεταβιβάσεις και ενισχύσεις, με αποτέλεσμα να συντελούν στην αναβολή και όχι στην επιτάχυνση των απαιτούμενων διαρθρωτικών προσαρμογών.
Πολιτικό Σύστημα και Οικονομία
Το μεταπολιτευτικό πολιτικό καθεστώς είναι χωρίς αμφιβολία το πιο ομαλό δημοκρατικό καθεστώς στην ιστορία της σύγχρονης Ελλάδας. Η πρώτη εναλλαγή κομμάτων στην εξουσία το 1981 συνέβη υποδειγματικά. Πολιτική αστάθεια υπήρξε στην περίοδο 1989-1990, στην περίοδο 2011-2012 και κατά το 2015, αλλά η πολιτική ομαλότητα επανήλθε σχετικά σύντομα και θεσμικά και στις τρεις περιπτώσεις, μέσω διαδοχικών εκλογών.
Το οικονομικό πρόβλημα της Ελλάδας στην περίοδο μετά τη μεταπολίτευση του 1974 δεν ήταν τόσο πρόβλημα ανεπάρκειας οικονομικών πόρων όσο πρόβλημα ανεπάρκειας και αδυναμίας των πολιτικών θεσμών να προωθήσουν μακροχρόνια επωφελείς μεταρρυθμίσεις στο κράτος και την οικονομία.
Πόροι υπήρξαν και μάλιστα σημαντικοί, τόσο λόγω των μεταβιβάσεων από την Ε.Ε όσο και λόγω του εξωτερικού δανεισμού.
Ωστόσο, οι πολιτικοί θεσμοί της χώρας δεν μπόρεσαν να διασφαλίσουν την αποτελεσματική αξιοποίησή τους και την αποφυγή αποσταθεροποιητικών βραχυχρόνιων επιλογών της οικονομικής πολιτικής μέσω της προώθησης αναγκαίων οικονομικών μεταρρυθμίσεων.
Έτσι, το μεταπολιτευτικό θεσμικό καθεστώς της οικονομικής πολιτικής εξελίχθηκε σε μεγάλο βαθμό χωρίς μακροχρόνιο αναπτυξιακό σχεδιασμό, ως αποτέλεσμα μιας διαπάλης για μερίδια εισοδήματος μεταξύ διαφόρων κοινωνικών ομάδων, με τις εκλεγμένες κυβερνήσεις να προσπαθούν να ικανοποιήσουν αντικρουόμενους στόχους όπως η επανεκλογή τους, η ανάπτυξη, η απασχόληση, η αναδιανομή και η κοινωνική ειρήνη, μέσω μιας βραχυπρόθεσμης οικονομικής πολιτικής χωρίς σαφείς και δεσμευτικούς κανόνες.
Η οικονομική και πολιτική αυτή ισορροπία, λόγω και του πρωθυπουργοκεντρικού συστήματος που εγκαθίδρυσε το Σύνταγμα του 1975, και το οποίο ενισχύθηκε μετά την αναθεώρηση του 1986, οδηγούσε σε επιλογές που επηρεάζονταν υπερβολικά από βραχυχρόνιες επιδιώξεις στην οικονομική πολιτική, υποβαθμίζοντας τα πιο μακροχρόνια προβλήματα της οικονομίας και αναβάλλοντας την αντιμετώπισή τους. Με δεδομένο δε ότι το Σύνταγμα δεν περιείχε επαρκείς δεσμεύσεις για τη διατήρηση της δημοσιονομικής ισορροπίας ή της νομισματικής σταθερότητας, έως ότου αρχίσει να επιδιώκεται η συμμετοχή της Ελλάδας στην ευρωζώνη, το αποτέλεσμα ήταν η δημοσιονομική και νομισματική αποσταθεροποίηση της δεκαετίας του 1980.
Η μη ικανοποιητική αυτή ισορροπία διατηρήθηκε για μεγάλο χρονικό διάστημα λόγω και των αυξημένων επιδοτήσεων και επιχορηγήσεων από την ΕΕ, που συγκάλυπταν τα υποβόσκοντα προβλήματα της οικονομίας.
Αλλαγή πορείας υπήρξε μετά την κρίση των αρχών της δεκαετίας του 1990 και την υπογραφή της Συνθήκης του Maastricht, αλλά και πάλι ακολουθήθηκε ο δρόμος της ελάχιστης δυνατής προσαρμογής. Μετά δεν την ένταξη στην ευρωζώνη, τη μείωση των πραγματικών επιτοκίων και την εύκολη πρόσβαση στο διεθνή δανεισμό, η αναβολή των διαρθρωτικών προβλημάτων που υπέβοσκαν συνεχίστηκε, έως ότου προέκυψε η κρίση χρέους του 2010, τα μνημόνια και η μεγάλη καθίζηση της ελληνικής οικονομίας.
Προοπτικές για το μέλλον
Τι πρέπει όμως να γίνει προκειμένου να ξεπερασθούν οι οικονομικές αδυναμίες της περιόδου μετά τη μεταπολίτευση και να υπάρξει μία δυναμική νέα περίοδος οικονομικής ανάπτυξης.
Για την Ελλάδα, μετά την αναδιάρθρωση του χρέους της το 2012, οι άμεσοι κίνδυνοι από ενδεχόμενη νέα διεθνή χρηματοπιστωτική κρίση είναι περιορισμένοι. Μέχρι το 2032, το εξωτερικό δημόσιο χρέος της Ελλάδας θα φέρει σχετικά χαμηλά επιτόκια, λόγω της αναδιάρθρωσης του 2012. Για το λόγο αυτό άλλωστε πραγματοποιήθηκε και η μετάβαση στην επενδυτική βαθμίδα για τα ελληνικά ομόλογα. Ωστόσο, λίγες από τις διαρθρωτικές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας έχουν αντιμετωπιστεί και η αποκλιμάκωση του δημόσιου χρέους ως ποσοστό του ΑΕΠ απέχει πολύ από το να είναι ικανοποιητική.
Μεσοπρόθεσμα, το πρόβλημα της ενίσχυσης της οικονομικής ανάκαμψης μέσω της βελτίωσης της διεθνούς ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας, καθώς και το πρόβλημα της ταχείας αποκλιμάκωσης του λόγου του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ, αποτελούν τις δύο μεγαλύτερες προκλήσεις της οικονομικής πολιτικής.
Η κύρια εστίαση της οικονομικής πολιτικής της κυβέρνησης πρέπει να είναι στην ταχύτερη μείωση της ανεργίας, στην αύξηση της συμμετοχής στο εργατικό δυναμικό, ιδίως νέων και γυναικών, στην αντιστροφή της μετανάστευσης ειδικευμένων νέων Ελλήνων και σε διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα οδηγήσουν σε σημαντική αύξηση των επενδύσεων, της παραγωγικότητας και της έρευνας και ανάπτυξης. Παράλληλα, πρέπει να επιχειρηθεί η σταδιακή ανατροπή των δυσμενών δημογραφικών τάσεων.
Πιο σημαντικές είναι οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα ενισχύσουν την ανάπτυξη και θα οδηγήσουν σε αύξηση των επενδύσεων, της παραγωγικότητας και της τεχνικής προόδου. Το ποσοστό επενδύσεων στην Ελλάδα, ιδιαίτερα μετά την κρίση του 2010, βρίσκεται σε απελπιστικά χαμηλά επίπεδα. Το ίδιο ισχύει και για τον ρυθμό αύξησης της συνολικής παραγωγικότητας και της τεχνικής προόδου. Η κυβέρνηση πρέπει να αξιοποιήσει πλήρως την έκθεση της επιτροπής Πισσαρίδη, η οποία προτείνει αρκετές μεταρρυθμίσεις οι οποίες, πραγματοποιηθούν, θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε μια νέα περίοδο υψηλής ανάπτυξης. Αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις έχουν προταθεί και στο βιβλίο μου Πριν και Μετά το Ευρώ(Εκδόσεις Gutenberg, 2021) αλλά και από άλλους οικονομολόγους.
Θεωρώ ότι οι απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις είναι ευρύτατες και αφορούν σε έξι τουλάχιστον περιοχές:
- Την μη ανταγωνιστική λειτουργία των αγορών αγαθών και υπηρεσιών
- Την δυσλειτουργική αγορά εργασίας
- Το μη ανταγωνιστικό χρηματοπιστωτικό σύστημα
- Τον αναποτελεσματικό δημόσιο τομέα και τη γραφειοκρατία
- Το φορολογικό και προνοιακό σύστημα
- Το εκπαιδευτικό σύστημα
Παρά τις κάποιες προσπάθειες από προηγούμενες κυβερνήσεις, τα μεγαλύτερα προβλήματα στους τομείς αυτούς δεν έχουν αντιμετωπιστεί.
Γιατί όμως η σημερινή κυβέρνηση να προωθήσει τις δύσκολες μεταρρυθμίσεις που κατά κανόνα απέφυγαν οι προκάτοχοί της κατά τα τελευταία 35 χρόνια;
Ακριβώς λόγω της πολιτικής ηγεμονίας που έχει εξασφαλίσει! Οι μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται συνεπάγονται βραχυχρόνιο κόστος, λόγω του ότι η εφαρμογή τους συνεπάγεται απώλειες για κάποιες κοινωνικές ομάδες. Ακόμη και αν αυτοί που θίγονται αποτελούν μειοψηφίες, οι απώλειες αυτές προκαλούν πολιτικό κόστος για την κυβέρνηση που τις επιχειρεί. Από την άλλη, τα οφέλη των μεταρρυθμίσεων κατά κανόνα δεν εμφανίζονται άμεσα αλλά με την πάροδο του χρόνου. Κατά συνέπεια, οι κυβερνήσεις της μεταπολίτευσης απέφευγαν κατά κανόνα τις δύσκολες αυτές αλλά επωφελείς μεταρρυθμίσεις, των οποίων το μεν κόστος θα επωμίζονταν οι ίδιες κατά τη διάρκεια της θητείας τους, ενώ το όφελος κατά πάσα πιθανότητα θα εμφανιζόταν κατά την θητεία των διαδόχων τους. Έτσι, λόγω και της αδυναμίας του πολιτικού συστήματος να προωθήσει πολιτικές συναινέσεις, η εκάστοτε κυβέρνηση επέλεγε το δρόμο της ήσσονος μεταρρυθμιστικής προσπάθειας, με εξαιρετικά δυσάρεστα αποτελέσματα για την οικονομία και την χώρα.
Η σημερινή κυβέρνηση δεν έχει αυτούς τους περιορισμούς. Λόγω της πολιτικής της κυριαρχίας έχει έναν ιδιαίτερα μακρύ πολιτικό ορίζοντα, καθώς δεν υπάρχει προφανής αξιόπιστη εναλλακτική κυβερνητική λύση. Μπορεί συνεπώς να προωθήσει τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις με τη βεβαιότητα σχεδόν ότι το βραχυχρόνιο πολιτικό τους κόστος δεν επαρκεί για την ανατροπή της. Με αυτή την έννοια, η ευκαιρία είναι ιστορική. Ποτέ μετά την αρχική περίοδο της μεταπολίτευσης δεν υπήρξε καλύτερη ευκαιρία για την προώθηση των δύσκολων αλλά επωφελών μεταρρυθμίσεων που απαιτούνται για την οικονομία και τη χώρα.
Γιωργος Αλογοσκουφης 