Θεσμοί, Πολιτική και Οικονομία στην Ελλάδα
Γιώργος Αλογοσκούφης
_______________________________________________
Αυτό το άρθρο ανασκοπεί, αναλύει και ερμηνεύει την εξέλιξη του κράτους και της οικονομίας της μεταπολεμικής Ελλάδας, πριν και μετά τη μεταπολίτευση του 1974. Αναδημοσιεύεται από το επετειακό τεύχος του περιοδικού της Βουλής για τα πενήντα χρόνια της μεταπολίτευσης, το οποίο συντόνισε ο Θοδωρής Τζαλαβράς.
Το άρθρο βασίζεται στο ομότιτλο υπό έκδοση βιβλίο του Γιώργου Αλογοσκούφη που θα κυκλοφορήσει το φθινόπωρο του 2024 από τις εκδόσεις Gutenberg.
________________________________________________
Η μεταπολίτευση του 1974 οδήγησε σε μια αλλαγή καθεστώτος που περιλάμβανε ένα πολύ μεγάλο μέρος του ιδεολογικού και θεσμικού οικοδομήματος που χαρακτήριζε την Ελλάδα στα είκοσι πέντε χρόνια μεταξύ του τέλους του εμφυλίου πολέμου το 1949 και της αποκατάστασης της δημοκρατίας το 1974. Αν και οι κοινωνικές και πολιτικές επιδόσεις και πολιτικοί θεσμοί βελτιώθηκαν σημαντικά μετά το 1974, οι οικονομικές επιδόσεις επιδεινώθηκαν.
Αν και αυτό ήταν εν μέρει αναμενόμενο λόγω των διεθνών εξελίξεων, η απότομη επιδείνωση των οικονομικών επιδόσεων ήταν κυρίως αποτέλεσμα των αποτυχιών του πολιτικού καθεστώτος μετά το 1974 να προσαρμόσει τους μηχανισμούς δέσμευσης και συντονισμού που είχαν συμβάλει στο ‘οικονομικό θαύμα’ των δεκαετιών του 1950 και του 1960, να εμπεδώσει κατάλληλους και συνεπείς κανόνες στην οικονομική πολιτική και να εισάγει τις απαραίτητες μεταρρυθμίσεις στο κράτος και την οικονομία.
Επιπλέον, η Ελλάδα εισήλθε στην Ε.Ε και αργότερα στη ζώνη του ευρώ σχετικά απροετοίμαστη οικονομικά, κάτι που συνέβαλε στην επιδείνωση των οικονομικών της επιδόσεων και, τελικά, στην κρίση χρέους της δεκαετίας του 2010 και στη μεγάλη οικονομική καθίζηση που ακολούθησε.
Η μεταπολίτευση του 1974 είναι ένας από τους σημαντικότερους σταθμούς στην ιστορία της σύγχρονης Ελλάδας. Η κατάρρευση της δικτατορίας τον Ιούλιο του 1974 δεν οδήγησε απλώς στην αποκατάσταση της προβληματικής μετεμφυλιακής δημοκρατίας, αλλά σε ένα εντελώς διαφορετικό και από τις περισσότερες απόψεις ανώτερο πολιτικό καθεστώς. Η μεταπολίτευση εγκαινίασε την πιο ώριμη δημοκρατική περίοδο της χώρας και την αρχή του τέλους των μεγάλων κοινωνικών και πολιτικών διχασμών που δημιουργήθηκαν από τον εμφύλιο πόλεμο της δεκαετίας του 1940. Ήταν μια πραγματική αλλαγή πολιτικού καθεστώτος.
Μέχρι το 1967, η χώρα διοικούνταν ως «βασιλευόμενη δημοκρατία», το Βασίλειο της Ελλάδας, με βάση το σύνταγμα του 1952. Ωστόσο, μια σειρά νόμων που είχαν τεθεί σε ισχύ κατά τη διάρκεια του εμφυλίου πολέμου στα τέλη της δεκαετίας του 1940, λειτουργούσαν παράλληλα και επέτρεπαν ατομικές και πολιτικές διακρίσεις σε βάρος υποστηρικτών της αριστεράς, υπονομεύοντας την πολιτική και κοινωνική ισότητα και τα ατομικά δικαιώματα και ελευθερίες. Επιπλέον, τα συνδικάτα λειτουργούσαν υπό την ομπρέλα του κράτους, το οποίο περιόριζε την επιρροή τους, ενώ τα δικαιώματα των εργαζομένων, οι συλλογικές διαπραγματεύσεις και το δικαίωμα στην απεργία ήταν επίσης περιορισμένα. Η βασιλευόμενη δημοκρατία χαρακτηριζόταν επίσης από αδικαιολόγητες και πολιτικά αποσταθεροποιητικές επεμβάσεις των «ανακτόρων», δηλαδή του εκάστοτε Βασιλιά και του περιβάλλοντός του, και, περιστασιακά, ξένων πρεσβειών ή ακραίων εθνικιστικών φατριών εντός του στρατού και των δυνάμεων ασφαλείας. Τελικά, μια από αυτές τις φατρίες σχεδίασε και εκτέλεσε το στρατιωτικό πραξικόπημα του 1967 και επέβαλε μια στυγνή επταετή δικτατορία.
Κατά τη μετεμφυλιακή δημοκρατία, η πίστη στη δυτική συμμαχία και τις αξίες της και η επιδίωξη της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και της νομισματικής σταθερότητας εξελίχθηκαν στις κύριες ιδεολογικές κινητήριες δυνάμεις της πολιτικής του ελληνικού κράτους. Η οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της χώρας στο πλαίσιο μιας μικτής «δυτικής» οικονομίας εξελίχθηκε στη «νέα μεγάλη ιδέα» του ελληνισμού, έγινε αποδεκτή από τη μεγάλη πλειοψηφία του πληθυσμού και επιδιώχθηκε ενεργά από το ελληνικό κράτος ανεξάρτητα από ποια κυβέρνηση. ήταν στην εξουσία. Η οικονομία αναπτύχθηκε εξαιρετικά γρήγορα σε ένα περιβάλλον δημοσιονομικής, νομισματικής και εξωτερικής ισορροπίας και συνέκλινε γρήγορα προς τις πιο προηγμένες δυτικές οικονομίες. Αυτή η εμπειρία ήταν ένα πραγματικό «οικονομικό θαύμα».
Μετά την κατάρρευση της δικτατορίας και τη μετάβαση του 1974, το πολιτικό καθεστώς που πήρε τη θέση του ήταν η Ελληνική Δημοκρατία, μια φιλελεύθερη προεδρευόμενη κοινοβουλευτική δημοκρατία, βασισμένη στο νέο σύνταγμα του 1975. Αυτό αναγνώριζε πλήρως και σεβόταν τα ανθρώπινα και πολιτικά δικαιώματα, χωρίς εξαιρέσεις , αποκλεισμούς και διακρίσεις μεταξύ των Ελλήνων πολιτών. Το νέο καθεστώς έχει συνδεθεί με ένα πλήρες σύνολο δημοκρατικών θεσμών, ένα ανεξάρτητο δικαστικό σώμα, Τύπο και συνδικαλιστικές οργανώσεις και τη σχετικά ομαλή εναλλαγή των πολιτικών κομμάτων στην εξουσία. Αυτός είναι ο λόγος που το 1974 δεν σηματοδότησε απλώς την αποκατάσταση της δημοκρατίας πριν το 1967, αλλά μια πραγματική αλλαγή του πολιτικού καθεστώτος.
Το πολιτικό καθεστώς μετά το 1974 είναι χωρίς αμφιβολία το καλύτερο δημοκρατικό πολίτευμα στην ιστορία της σύγχρονης Ελλάδας. Ωστόσο, οι επιδόσεις της οικονομίας επιδεινώθηκαν σημαντικά, όπως φαίνεται ξεκάθαρα στον Πίνακα 1.
| Πίνακας 1. Κύριες Οικονομικές Εξελίξεις Πριν και Μετά τη Μεταπολίτευση | |||||
| Περίοδος | Οικονομική Μεγέθυνση | Πληθωρισμός | Ανεργία | Εξωτερικό Ισοζύγιο | |
| Μετεμφυλιακή Δημοκρατία | 1950-1966 | 6,1% | 4,7% | 5,8% | -0,8% |
| Στρατιωτική Δικτατορία | 1967-1974 | 6,1% | 7,2% | 3,8% | -3,1% |
| Πριν τη Μεταπολίτευση | 1950-1974 | 6,1% | 5,5% | 5,1% | -1,5% |
| Πριν την Ένταξη στη Ζώνη του Ευρώ | 1975-1999 | 1,5% | 15,0% | 6,6% | -3,0% |
| Μετά την Ένταξη στη Ζώνη του Ευρώ | 2000-2024 | 0,8% | 2,2% | 15,4% | -6,7% |
| Μετά τη Μεταπολίτευση | 1975-2024 | 1,1% | 8,6% | 11,0% | -4,9% |
Το οικονομικό πρόβλημα της Ελλάδας στη μετά το 1974 περίοδο δεν ήταν τόσο πρόβλημα ανεπαρκών οικονομικών πόρων όσο πρόβλημα ανεπάρκειας και αδυναμίας των πολιτικών θεσμών να συμβάλλουν στην προώθηση μακροπρόθεσμα επωφελών μεταρρυθμίσεων στο κράτος και την οικονομία.
Υπήρχαν σημαντικοί πόροι στη διάθεση της Ελλάδας μετά τη μεταπολίτευση, τόσο λόγω των μεταβιβάσεων από την ΕΕ όσο και λόγω του υψηλού εξωτερικού δανεισμού.
Ωστόσο, οι πολιτικοί θεσμοί της χώρας μετά το 1974 δεν μπόρεσαν να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική χρήση αυτών των πόρων προωθώντας τις απαραίτητες πολιτικές και οικονομικές μεταρρυθμίσεις, ούτε να αποφύγουν τις αποσταθεροποιητικές βραχυπρόθεσμες επιλογές της οικονομικής πολιτικής.
Το καθεστώς οικονομικής πολιτικής μετά το 1974 εξελίχθηκε σε μεγάλο βαθμό χωρίς μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, ως αποτέλεσμα μιας διαπάλης για μερίδια εισοδήματος μεταξύ διαφόρων κοινωνικών ομάδων, με τις εκλεγμένες κυβερνήσεις να προσπαθούν να ικανοποιήσουν αντικρουόμενους στόχους όπως η επανεκλογή τους, η ανάπτυξη, η απασχόληση, η αναδιανομή και η κοινωνική ειρήνη, μέσω μιας βραχυπρόθεσμης οικονομικής πολιτικής χωρίς σαφείς και δεσμευτικούς κανόνες και θεσμικούς περιορισμούς.
Αυτή η οικονομική και πολιτική κατάσταση πραγμάτων οδήγησε σε επιλογές που επηρεάστηκαν υπερβολικά από τις βραχυπρόθεσμες επιδιώξεις των κυβερνήσεων, την υποτίμηση των πιο μακροπρόθεσμων προβλημάτων της οικονομίας και τη συστηματική αναβολή των απαραίτητων μεταρρυθμίσεων. Δεδομένου ότι δεν υπήρχαν επαρκή κίνητρα για τις κυβερνήσεις να διατηρήσουν τη δημοσιονομική ισορροπία ή τη νομισματική σταθερότητα, μέχρι να αρχίσει να επιδιώκεται η συμμετοχή της Ελλάδας στη ζώνη του ευρώ, το αποτέλεσμα ήταν η δημοσιονομική και νομισματική αποσταθεροποίηση της δεκαετίας του 1980. Ωστόσο, ακόμη και μετά την υιοθέτηση του στόχου της συμμετοχής της Ελλάδας στη νομισματική ένωση της ΕΕ, οι προσπάθειες προσαρμογής και σύγκλισης ήταν ανεπαρκείς και σε μεγάλο βαθμό ατελέσφορες, λόγω βραχυπρόθεσμων πολιτικών εκτιμήσεων. Ως αποτέλεσμα, ο δρόμος της ελάχιστης προσαρμογής και μεταρρύθμισης ήταν αυτός που ακολουθήθηκε.
Αυτή η μη ικανοποιητική κατάσταση διατηρήθηκε για μεγάλο χρονικό διάστημα λόγω των αυξημένων επιδοτήσεων και επιχορηγήσεων από την ΕΕ, οι οποίες επέτρεψαν για πολλά χρόνια στις κυβερνήσεις να αναβάλουν την αντιμετώπιση των διαρθρωτικών προβλημάτων της οικονομίας.
Είναι σαφές ότι σημαντικός αριθμός διαρθρωτικών στρεβλώσεων εξακολουθεί και παραμένει στην ελληνική οικονομία. Αυτές οι στρεβλώσεις έχουν αρνητικές επιπτώσεις στη συνολική παραγωγικότητα των συντελεστών παραγωγής, στην αποτελεσματική κατανομή των οικονομικών πόρων, στη συσσώρευση φυσικού και ανθρώπινου κεφαλαίου και στην τεχνολογική πρόοδο. Έτσι, η ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας από τη μεγάλη ύφεση που συνδέθηκε με τα προγράμματα προσαρμογής που προβλέπονταν στα μνημόνια ήταν αδύναμη και αμαυρώθηκε από περαιτέρω επιδείνωση του εξωτερικού της ισοζυγίου.
Το βασικό ερώτημα που τίθεται σήμερα είναι γιατί υπάρχει συνεχής αναβολή των μεταρρυθμίσεων που θα αντιμετώπιζαν αυτές τις στρεβλώσεις και θα οδηγούσαν έτσι σε περαιτέρω οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη.
Ορισμένες κοινωνικές και οικονομικές ομάδες στην Ελλάδα μετά το 1974 έχουν εξασφαλίσει σημαντικά προνόμια που τους επιτρέπουν να επωφελούνται από σημαντικές προσόδους σε βάρος των υπολοίπων, καθώς το κόστος αυτών των προσόδων κατανέμεται ευρύτερα στην κοινωνία.
Καμία κοινωνική ομάδα ή παραγωγικός τομέας δεν κυριαρχεί πολιτικά μετά τη μεταπολίτευση, καθώς το πολιτικό σύστημα μετά το 1974 είναι ευρύτερα συμπεριληπτικό. Ωστόσο, κάθε κοινωνική ομάδα, από επιχειρηματικούς ομίλους σε μη ανταγωνιστικές βιομηχανίες, επαγγελματικές συντεχνίες, συνδικάτα στον τομέα της γενικής κυβέρνησης και άλλα, έχουν τη δυνατότητα να προστατεύουν πολιτικά τα προνόμια και τις ρυθμίσεις που τους εγγυώνται αυτές τις οικονομικές προσόδους, δηλαδή έχουν εξασφαλίσει δικαίωμα αρνησικυρίας έναντι των μεταρρυθμίσεων που τις θίγουν.
Κάθε συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα έχει λίγα να κερδίσει από μεταρρυθμίσεις που μειώνουν τα προνόμια και τις προσόδους άλλων κοινωνικών ομάδων, επομένως δεν τις υποστηρίζει. Ακόμη χειρότερα, κάθε κοινωνική ομάδα υπολογίζει ότι αν συμφωνήσει σε μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν αρνητικά άλλες κοινωνικές ομάδες, μπορεί αργότερα να βρεθεί στη θέση να υπερασπιστεί τα δικά της προνόμια, χωρίς πολιτικούς συμμάχους. Από την άλλη, κάθε μεμονωμένη κοινωνική ομάδα έχει επαρκή κίνητρα και πολιτική δύναμη για να εμποδίσει τις μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν τα ειδικά προνόμια που έχει εξασφαλίσει.
Οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν σημαντικό πολιτικό κόστος από μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν συγκεκριμένες κοινωνικές ομάδες βραχυπρόθεσμα, με το ευρύτερο οικονομικό και κοινωνικό όφελος να αναμένεται συνήθως στο απώτερο μέλλον ή να συνεπάγεται ελάχιστα οφέλη για τις επί μέρους υπόλοιπες κοινωνικές ομάδες καθώς διαχέεται ευρύτερα. Με αυτά τα δεδομένα, οι κυβερνήσεις δεν έχουν πολιτικά κίνητρα για να υιοθετήσουν δύσκολες αλλά ευρύτερα επωφελείς μεταρρυθμίσεις.
Σε αυτό συμβάλλει ο ανταγωνισμός μεταξύ πολιτικών κομμάτων για εξουσία, ο κομματισμός και η διαφθορά στη δημόσια διοίκηση, ο έλεγχος μεγάλου μέρους των μέσων ενημέρωσης από επιχειρηματικά συμφέροντα, η αυξημένη κομματική επιρροή των συνδικάτων του δημόσιου τομέα και η αδιαφορία ή ακόμα και ο φόβος της ευρύτερης κοινωνικής πλειοψηφίας όσον αφορά την προώθηση ευεργετικών αλλαγών και μεταρρυθμίσεων, λόγω του βραχυπρόθεσμου κόστους που προκαλούν σε επιμέρους κοινωνικές ομάδες.
Κατά συνέπεια, η αλληλεπίδραση πολιτικών και οικονομικών θεσμών οδηγεί τελικά σε αδράνεια όσον αφορά τις απαραίτητες μεταρρυθμίσεις. Με αυτόν τον τρόπο, η ελληνική κοινωνία εγκλωβίζεται σε μια αναποτελεσματική οικονομική και πολιτική ισορροπία, η οποία κάθε άλλο παρά ευνοεί τις μεταρρυθμίσεις που θα συνέβαλαν σε μεγαλύτερη οικονομική αποτελεσματικότητα και στην οικονομική ανάπτυξη.
Οποιαδήποτε απόπειρα μεταρρύθμισης, ακόμη και αν επηρεάζει άμεσα μια μικρή μειοψηφία, συναντά την έντονη πολιτική αντίδραση των άμεσα θιγομένων και την αδιαφορία, αν όχι η εχθρότητα, της μεγάλης κοινωνικής πλειοψηφίας. Αυτός είναι ίσως ο κύριος λόγος για τον οποίο οι κοινωνικά επωφελείς μεταρρυθμίσεις δεν προχωρούν.
Τελικά, όμως, είναι ευθύνη του πολιτικού συστήματος της χώρας και ειδικότερα της σημερινής κυβέρνησής της, που απολαμβάνει πρωτοφανούς πολιτικής υπεροχής σε σχέση με τα κόμματα της αντιπολίτευσης, να σχεδιάσει και να εφαρμόσει μια διέξοδο από αυτήν την αναποτελεσματική και εθνικά επιζήμια κατάσταση πραγμάτων. Αυτή θα είναι και η τελική δικαίωση της μεταπολίτευσης του 1974.
Σύνδεσμος στο άρθρο στο αφιέρωμα του περιοδικού της Βουλής των Ελλήνων, Επί του Περιστυλίου
Γιωργος Αλογοσκουφης 